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Germán
Porras Olalla
Director
del Instituto de Turismo de España
Estudios
Turísticos, N° 152 (2002, pp.23-33)
Institutos
de Estudios Turísticos
Secretaría
General de Turismo
Secretaría
de Estado de Comercio y Turismo.
INTRODUCCIÓN
El
punto de partida para un análisis de la promoción conjunta del
turismo de Europa en el marco de la Unión Europea, es que tal
promoción conjunta no existe.
Sin
embargo, la Unión Europea sí concede ayudas a terceros países
para su
promoción turística,
facilitando así su
competencia con los destinos europeos en un mercado mundial
globalizado, en el que todos los destinos son concurrentes y
competidores entre sí.
La
explicación de esta paradoja ha de buscarse en la posición de
algunos de los miembros más influyentes de la Unión Europea que
mantienen que el turismo, no está incluido en los tratados
comunitarios y que por lo tanto, no hay
base jurídica para una política de turismo en el marco de
la Unión Europea. Ello a pesar de que el artículo 3 (letra u) del
Tratado
Constitutivo de la Comunidad Europea mención expresamente
menciona al turismo como sector económico, haciendo referencia a
las “medidas en el ámbito del turismo”, como parte integrante
de las actividades comunitarias que deben emprenderse para alcanzar
los objetivos globales de la Comunidad.
Es
mismos países miembros, invocan el principio de la subsidiaridad,
manteniendo que es a cada Estado miembro al que le corresponde la
definición y la ejecución de la política turística.
A
este planeamiento corresponde la débil presencia del turismo en la
estructura político-administrativa de la Comisión Europea, donde
existe una Dirección de Servicios, Comercio y Turismo que se
integra en la Dirección General de Empresas y en la que a una de
las unidades le corresponde el ejercicio de las competencias en
materia de turismo.
Por
ello, no obstante la sensibilidad de los responsables de esta
estructura administrativa de la Comisión hacia el turismo, su campo
de es limitado y de manera específica a la promoción.
Solamente
a raíz de los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001 (11-S) -
que tuvieron un efecto profundo en el turismo, en especial en los
viajes transcontinentales hacia Europa, con
caídas del orden del 30% - la UE empezó a tomar conciencia
del peso del sector turístico en su economía
(en la que representa en torno al 12% del PIB y del
empleo europeo y entre el 3% y el 12% del PIB de los miembros
de la UE).
En
el Informe de la Comisión de seguimiento del Consejo Europeo del 21
de septiembre sobre la situación del sector turístico europeo (COM
(2001)668 final), se analizan las consecuencias negativas según los
subsectores ( transporte aéreo, operadores
y agentes de viaje, alojamiento, etc.) y según tipos de
viajes y destinos. Señalando que el mayor impacto negativo afectaba
al turismo de ciudad, al de cruceros y al de negocios y reuniones
(congresos, convenciones e incentivos).
Asimismo
el Informe recogía en su apartado IV las demandas del sector turístico
europeo sobre la “necesidad de coordinar, en estas circunstancias
especialmente, la promoción de Europa en los mercados
transcontinentales” y solicitaba de la Comisión “que juegue un
papel activo en la promoción de Europa como destino seguro”. (1)
(2)
En
el apartado de Conclusiones la Comisión reconocía
que “El reto consistirá, por tanto, en desarrollar una
estrategia para el sector turístico europeo que responda a mediano
y largo plazo a los condicionamientos económicos y políticos
futuros”.
Este
reto y la demanda del sector turístico europeo para una mayor
integración y cooperación debería ser respondido por un nuevo
enfoque cooperativo para la industria turística, que se plasmará
en la Comunicación de la Comisión titulada “Un marco de
cooperación para el futuro del turismo europeo” (13 de noviembre
de 2001) (3).
Esta
nueva percepción ha servido para avanzar hacia una
abierta aproximación de la UE al sector turístico,
que culmina durante la primera Reunión Informal de Ministros
de Turismo que se celebró en Santander durante la Presidencia española
(4 de mayo del 2002). En ella se formuló una Resolución, adoptada
formalmente en el Consejo de Ministros de Comercio Interior,
Consumidores y Turismo, celebrado el 21 de mayo de 2002 (4).
Esta
Resolución -que supone un paso muy significativo en el proceso
iniciado en Vilamoura durante la
Presidencia portuguesa de la UE- y la nueva actitud de la unidad
responsable de turismo de la Comisión Europea, constituyen sólidos
puntos de partida para una nueva consideración del turismo en el
marco de la UE. Sin embargo, la promoción turística conjunta de
Europa no se agota en estas consideraciones sino que hay que ponerla
en relación con la existencia y la labor de la Comisión Europea de
Turismo (CET), nacida en 1948 y que a lo largo de más de 50 años
ha desarrollado una tarea de promoción en los mercados
transcontinentales de América, Asia, África y Oceanía.
Por
lo tanto, para analizar
la promoción turística de Europa, es imprescindible referirse a la
CET. Considerando su naturaleza, sus funciones, su labor y
finalmente, su relación con la Comisión Europea, para tratar de
que la UE juegue un papel más activo en este campo. Como paso
previo a este análisis
es oportuna una reflexión sobre competencia y cooperación en el
sector turístico y en concreto en el ámbito de la promoción.
TURISMO:
COMPETENCIA Y COOPERACIÓN
El
turismo es uno de los sectores más competitivos de la economía.
Esta competitividad no es sólo el resultado de la globalización,
en virtud de la cual todos los destinos compiten entre sí, una vez
que el transporte aéreo y la organización de los viajes han
convertido en accesibles para el turista todos los destinos del
mundo.
El
resultado es la dificultad de cooperación que se da a todos los
niveles, local,
regional, nacional e internacional. Para que esta cooperación se
produzca es necesario superar el recelo inicial y percibir las
ventajas que se derivan de sumar recursos para conseguir objetivos
comunes.
Los
destinos turísticos han avanzado considerablemente en esta dirección
y han ayudado a las exigencias de las etapas de crisis, en las que
los esfuerzos individuales se muestran
insuficientes.
Como
luego se analizará, al exponer las funciones y las tareas de la
CET, la cooperación se enfrenta a retos mayores cuando los
intereses de los cooperantes son relativamente coincidentes en
cuanto a prioridades, respecto a los mercados y a los segmentos de
clientela a atraer en función de los productos de cada destino.
En
estos casos se hace necesaria una mayor amplitud de visión en la
que se contemple quiénes
son realmente los competidores, distinguiéndose claramente de los
concurrentes: se trata con la acción cooperativa de atraer el
turismo hacia una zona o región, frente a otras, que son las
competidoras, quedando para un segundo estadio la distribución del
turismo captado entre los diferentes destinos concurrentes de la
zona o región según sus productos y peculiaridades y conforme a su
mayor o menor iniciativa. En todo caso, la dificultad de cooperación
es directamente proporcional al número y a la diversidad de los
destinos concurrentes.
Corresponde
ahora examinar cuál es la situación competitiva de Europa en el
turismo mundial como base para fundamentar la cooperación
entre los países europeos y así promover el turismo hacia
Europa.
EUROPA
EN EL TURISMO MUNDIAL
Se
suele afirmar con evidente autosatisfacción que Europa es el primer
destino turístico del mundo y efectivamente ha sido
capaz de atraer un número creciente de millones de viajeros,
de modo que en el año 2000 Europa representó el 58,9% del total de
llegadas del turismo internacional, o sea 323,1 millones.
Pero un hecho tan aparentemente satisfactorio oculta una
realidad preocupante que se manifiesta en tres hechos:
a.
La posición predominante de Europa en el panorama turístico
mundial se debe fundamentalmente al turismo
intrarregional, es decir al turismo generado en la propia
Europa. El 88,8% de las llegadas turísticas que recibe Europa
provienen de la propia Europa, No hay región que sea más
dependiente del mercado interior.
b.
Cada vez más europeos tomarán
sus vacaciones fuera de Europa. De hecho, Europa está
doblando el porcentaje de viajes a otras regiones. Según los datos
de la Organización Mundial del Turismo (OMT), el porcentaje de
viajes de europeos a otras regiones pasará del 11,9% al 22,6%.
c.
La tasa del crecimiento del turismo hacia Europa es más baja que en
el resto de las regiones turísticas, pasando del 5,9% en el período
del 1985-1990, al 3,7%
en los años 1990-1995; y al 3% durante 1995 a 2000, mientras que la
tasa de crecimiento para el turismo mundial es respectivamente, de
6,9; 4,3 y 4,1%.
La
conclusión es que Europa está perdiendo cuota de mercado en el
turismo mundial; aunque siga creciendo en cifras absolutas. Por
tanto, su competitividad disminuye y su capacidad para atraer
turismo de otras regiones se va relativamente debilitando en
relación con otros destinos.
Considerando
lo anterior, el objetivo de la promoción turística conjunta de
Europa es aumentar la cuota de mercado en el turismo mundial y
evitar el deslizamiento negativo, disminuyendo
la dependencia del turismo intrarregional, que aunque puede
amortiguar las coyunturas
como la producida a raíz del 11-S, implica una menor competitividad
en la captación del turismo interregional. Éste es el papel
de la Comisión Europea de Turismo, de la que a continuación se
consideran su evolución histórica, su composición, estructura y
funciones, para finalmente analizar su relación con la Unión
Europea.
LA
COMISIÓN EUROPEA DE TURISMO (CET), AVANZADA DE LA INTEGRACIÓN
EUROPEA
La
CET se adelanta al proceso de integración europea siendo una de sus
primeras manifestaciones, ya que se constituye en el año 1948. Con
la creación de la CET se pone una vez más de manifiesto que el
turismo es el sector que va por delante en el entendimiento entre
los países y las sociedades, sustituyendo la confrontación por la
convivencia.
La
CET es una de las
primeras manifestaciones de la reacción que se produce en Europa
después de los dos
grandes conflictos, dirigida a hacer posible una nueva confrontación,
en el futuro. Se pone así en marcha
un proceso cuyas etapas adoptan
formas de siglas que representan
organizaciones de cooperación,
que a su vez van evolucionando pasando de la cooperación a
la integración:
| 1948-
|
CET (Comisión Europea de Turismo)
UO (Unión Occidental)
OECE (Organización Europea de Cooperación Económica)
|
| 1949-
|
Consejo de Europa
|
| 1950-
|
UEP (Unión Europea de Pagos)
|
| 1951-
|
CECA
(Comunidad Económica del Carbón
y del Acero)
CED (Comunidad Europea de Defensa)
|
| 1953-
|
CEIN (Consejo Europeo para la
investigación Nuclear)
|
| 1955-
|
AME (Acuerdo Monetario Europeo)
|
| 1957-
|
CEE (Comunidad Económica Europea)
|
| 1960-
|
AELC (Asociación Europea de Libre
Cambio)
|
| 1961-
|
OCDE (Organización para la Cooperación
y el Desarrollo Económico)
|
| 1993-
|
UE Unión Europea.
|
Es
evidente que el grado de integración alcanzado en turismo es
limitado, mucho menos que en otros
sectores, pero sí sirve para llamar la atención
sobre el decisivo papel que el turismo ha desempeñado en el
proceso de superar el desconocimiento, los prejuicios y el
resentimiento entre los
pueblos europeos.
No
hay otro fenómeno social similar al turismo, que haya contribuido
de manera tan decisiva al conocimiento mutuo de los europeos.
Solamente en el año 2000, como antes se ha indicado, se produjeron
323,1 millones de viajes de europeos desde sus lugares de residencia
a otros países europeos.
LA
COMISIÓN EUROPEA DE TURISMO: COMPOSICIÓN, ESTRUCTURA Y FUNCIONES
(5)
Composición
La
CET está integrada por las Organizaciones Nacionales de Turismo
(ONT) de los países europeos, responsables de la promoción turística.
En la actualidad forman parte de ella 31 miembros: los 15 países
que integran la Unión Europea, y 16 que todavía no son parte de la
misma. No existe, por lo tanto, otra organización europea tan
amplia, en especial teniendo en cuenta que los países
europeos que todavía no son miembros (Estonia, Letonia,
etc.) han manifestado su voluntad de formar parte de la misma,
estando prevista su integración en un corto período de tiempo.
Estructura
La
CET se estructura en los siguientes órganos
| La Asamblea
General, integrada por todos los miembros y que es el órgano
soberano.
|
| El Consejo de Directores, que es el órgano ejecutivo.
|
| El Presidente, que asume la representación de la ETC y
preside la Asamblea y el Consejo.
|
|
El Director Ejecutivo, que es el órgano gestor de la ETC.
|
Presupuesto
Todos
los miembros tienen idénticos derechos, siendo uno de los
principios inspiradores de la Organización el equilibrio entre sus
miembros, de modo que todos se sientan representados e involucrados
en las tareas de la CET, en el proceso de toma de decisiones y en la
obtención de servicios (información de mercados, promoción,
intercambio de mejores prácticas, etc.).
La
financiación de la CET se basa en la aportación de los países
miembros, que se determina conforme a criterios del volumen de
turistas transoceánicos que se reciben. Existe una financiación
adicional de las
actividades promocionales que se desarrollan en los mercados
emisores, aportada por las empresas de cruceros, etc. Esta
financiación adicional, que en algunos mercados cuadruplica o
quintuplica los fondos propios de la CET es la prueba de la
credibilidad de la Organización en el sector turístico.
Funciones
El
objetivo fundamental de
la CET es la promoción de Europa como destino turístico en los
mercados extra europeos.
En la consecución de este objetivo, la CET desarrolla una serie de
funciones (6):
a.
Estudio y seguimiento de los mercados:
El
grupo de Estudio de la CET recopila información acerca de la
estructura de los principales mercados
emisores (EE.UU; mercados iberoamericanos, Canadá, Japón,
Australia), así como de los mercados emergentes y potenciales
(China, Sudeste Asiático, Sudáfrica).
Asimismo,
realiza estudios de productos específicos (turismo de reuniones) y
realiza un seguimiento de la coyuntura de los mercados, que resulta
especialmente valioso para los miembros cuando se producen
acontecimientos especiales o cuando se detectan cambios en las
tendencias de la demanda.
b.
El Grupo de Nuevas Tecnologías:
De
reciente creación, ha dado un importante impulso al utilización de
los nuevos recursos tecnológicos,
a través de tres iniciativas:
-
Seminario sobre estrategia de utilización de los nuevos
medios y puesta en común de las mejores prácticas.
-
Academia de comercio electrónico para personal de los
organismos de promoción de los países miembros.
-
Portal sobre los nuevos medios destinados a los profesionales
con novedades sobre los recientes desarrollos en tecnología de la
información en los principales mercados emisores.
c.
Promoción de los mercados:
En
cada uno de los principales mercados se ha constituido un Grupo de
Operaciones encargado de planificar y ejecutar la acción
promocional de conformidad con los lineamientos
aprobados por la ETC y aplicando los recursos asignados por
el Consejo Directivo y la Asamblea General.
Esta
promoción incluye campañas de publicidad cooperativa de Europa,
actividades promocionales, y la utilización de las nuevas tecnologías
para la información turística de Europa (www.Visiteurope.com). La
creación de un Portal del Turismo Europeo, partiendo de esta página
web, se ha constituido en el proyecto básico de la promoción
conjunta de Europa que lleva a cabo la CET, tal como se ha decidido
en la Asamblea General celebrada en Biarritz en octubre del 2002.
Este proyecto concuerda
con los planeamientos de la Comisión Europea, que en 2003 convocará
un concurso para otorgar ayuda financiera a la creación del Portal.
d.
Intercambio de experiencias y mejores prácticas:
Es
otra de las áreas funcionales de la ETC, estando en elaboración un
manual de evaluación de los mejores prácticas
de las organizaciones nacionales de turismo.
e.
Cooperación con otras Organizaciones internacionales:
-
La OMT: Con la
Organización Mundial de Turismo la CET ha firmado un acuerdo de
Cooperación. Sobre
esta base se realizan - a través del Departamento de Estudios de
Mercado y Técnicas de
Promoción - estudios conjuntos con cofinanciación (turismo emisor
chino, eficacia de las campañas de promoción y marketing, que serán
publicados en forma de “Manual de las mejores prácticas de las
metodologías de evaluación de las Organizaciones Nacionales de
Turismo” y los turismos de conferencias, exposiciones y de
incentivos-MICE).
-
La OCDE: La
cooperación de la CET se realiza a través del Comité de Turismo
de la OCDE, que está centrado en mejorar
la comprensión de la economía del turismo y de las políticas
de turismo de los miembros. La CET participa regularmente en los
trabajos del Comité y es invitada a tomar
parte de proyectos específicos
de interés mutuo.
LA
COMISIÓN EUROPEA DE TURISMO Y LA UNIÓN EUROPEA
La
promoción conjunta del turismo de Europa coadyuva a los propósitos
y objetivos de la UE al transmitir una imagen de Europa como unidad
cultural. Que integra armoniosamente la diversidad y peculiaridad
de cada uno de los países europeos en una misma identidad
cultural básica y que proporciona el substrato común a la múltiple
personalidad de cada uno de los países miembros de Europa.
Aunque
como se ha indicado al
comienzo de este trabajo, no existe una promoción conjunta del
turismo europeo en el
marco de la UE y la actitud de miembros de la Unión -con especial
peso en la toma de decisiones- es contraria a la existencia de una
política turística de
la Unión Europea, se han ido dando pasos -tanto por la Dirección
de Servicios, Comercio y Turismo de la Comisión Europea, como por
algunos de los países miembros- en el reconocimiento de la promoción
conjunta de Europa. Cuya manifestación más significativa hasta el
momento, ha tenido
lugar durante la Presidencia
española del Consejo de la Unión Europea.
En
la Reunión Informal de Ministros de Turismo -que
tuvo especial significado por ser la primera
vez que una reunión de
este rango se ha celebrado en la historia de la Unión Europea- la
Presidencia de la CET (que actualmente corresponde a España) tuvo
la oportunidad de exponer a los Ministros europeos de Turismo la
situación del turismo en Europa: el impacto de los acontecimientos
del 11 de septiembre, la tendencia hacia la pérdida de la
cuota del mercado de Europa como
destino en el turismo mundial y
la conveniencia de contrarrestarla con un reforzamiento de la
promoción conjunta en los mercados transcontinentales (que es
precisamente la función de la CET) aprovechando las nuevas tecnologías.
Por
lo tanto España, durante su presidencia del Consejo, ha dejado
planteada la conveniencia de que se abra un debate en la UE para
analizar la necesidad de una promoción conjunta, en especial, a
través de las nuevas tecnologías de la información y la
comunicación.
Es
de esperar que esta
favorable actitud de los miembros de la UE, plasmada en la
Resolución del Consejo de 21 de mayo de 2002 sobre el futuro
del turismo europeo (2002/C 135/01 DOCE del 6 junio del 2002), así
como la disposición de la Dirección de Servicio, Comercio,
Turismo, E-business
e IDA de la Dirección General de Empresas de la Comisión
Europea, permita avanzar de forma significativa en el diseño y
ejecución de una acción conjunta de promoción turística de
Europa, en la que la CET está llamada a ejercer un papel
fundamental.
En
efecto la Resolución del Consejo de 21 de mayo de 2002 sobre el
futuro del turismo europeo representa un paso significativo de la
Unión Europea en la cooperación en el ámbito turístico.
La
Resolución, en lo que se refiere a la promoción, parte de dos
consideraciones:
•
La consideración 1 reconoce que “el turismo ayuda a
conseguir... una mejor integración
europea”.
•
La consideración 5 señala que “aunque el principal
destino turístico de los ciudadanos europeos es la propia
Europa la posición de ésta como destino turístico a nivel
internacional decae ligeramente como muestran los informes y
previsiones de la Organización Mundial de Turismo”.
Asimismo
, la Revolución destaca que “a fin de contribuir a la mejora de
la imagen global de la
Unión Europea en el mundo, interesa analizar la imagen actual y
debatir las posibilidades de mejorarla, por ejemplo a través de
las nuevas tecnologías de
la información, estableciendo cotas de referencia de mejores prácticas
o a través de la coordinación de ciertas
actividades combinadas de promoción desarrolladas por las
Autoridades de turismo o por la industria, garantizando al mismo
tiempo que la competencia entre los Estados miembros no se vea
distorsionada”.
La
Resolución destaca también que “es necesario fomentar una
estrecha cooperación entre la Comunidad Europea y las
Organizaciones internacionales que actúan en el sector turismo”.
Como
resultado de estas consideraciones la Resolución “invita a la
Comisión, a los Estados miembros y a los demás interesados en el
sector turístico a:
•
“Reflexionar sobre los distintos medios de fortalecer la
posición y la imagen de Europa como conjunto de destinos atractivos
y variados y sobre el futuro del crecimiento sostenible del turismo
en Europa”.
•
“Hacer el mejor uso posible de las tecnologías de la
información y la comunicación a efectos de la puesta en práctica
de las actividades mencionadas”.
La
Comisión Europea de Turismo considera que estos términos de la
“Resolución del Consejo sobre el futuro del turismo europeo”
son un reconocimiento de las tesis mantenidas por la CET y
consecuentemente, recoge la propuesta de cooperación de la
Comunidad Europea con las organizaciones internacionales que actúan
en el sector turismo. La CET es precisamente la organización
internacional turística cuya función es la imagen de Europa como
destino turístico y cuya tarea es la “coordinación de
actividades combinadas de promoción”
Por
lo tanto la CET valora la Resolución como
una invitación y como un reto para formular a la Comisión
Europea, a través de la Dirección de Servicios, Comercio y
Turismo, iniciativas sobre:
•
Análisis y valoración de la imagen de Europa como destino
turístico.
•
Reforzar la acción para fortalecer dicha imagen.
•
Reforzar las actividades coordinadas de promoción.
Todo
ello con el fin de consolidar la posición de liderazgo de Europa en
el turismo mundial.
(1)
Informe global de la acción de la UE en respuesta a los
acontecimientos del 11-S y la evaluación de su incidencia económica
(COM (2001)-611)
(2)
Informe de la Comisión sobre el seguimiento del Consejo Europeo del
21-S sobre la situación del sector turístico europeo (COM
(2001)-668).
(3)
Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al
Comité Económico y Social y al Comité de las regiones sobre “Un
marco de cooperación para el futuro del turismo europeo”. (COM
(2001)-665 final).
(4)
Resolución del Consejo del 21 de mayo del 2002 sobre el futuro del
turismo europeo (2002/C135/01), 12 del 6 de junio del 2002.
(5)
Estatus de la CET adoptados por la Asamblea General N° 51 celebrada
en el Castillo de Ashford (Irlanda) el 22 de octubre del 1996.
Registrados según la ley belga el 18 de mayo de 1998.
(6)
Memoria anual de la CET, 2001.
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